La Reforma Previsional: reflexiones para evitar la confusión

La Reforma Previsional ha generado mucho debate y confusión, además de una violencia innecesaria. Aquí daré algunas opiniones para que al lector le ayude a reflexionar sobre el tema.

¿Por qué el Estado regula?

En primer lugar, debemos entender qué es una jubilación o pensión. El Estado fuerza a los trabajadores a aportar para contar con ingresos para la vejez, y esto lo hace porque hay mucha evidencia de que los humanos sufrimos de miopía inter-temporal, lo que nos lleva a ahorrar demasiado poco para la vejez. Es decir, la razón por la cual el Estado regula las pensiones es porque la solución pura de mercado es ineficiente. Que el sistema se financie con aportes del trabajador o contribuciones es un tema de semántica, ya que desde el punto de vista económico es lo mismo. La verdadera incidencia (quién realmente paga) no depende de quién tenga la obligación legal (por ejemplo, las empresas pueden trasladar al trabajador la contribución ofreciéndole un salario menor).

El Estado puede optar por dos sistemas básicos. Uno es el de Fondos de Pensiones, donde hay cajas individuales donde los individuos aportan en forma forzada para que luego esos fondos generen renta cuando se jubilen. Este sistema, que fue el que la Argentina intentó hacer con las AFJPs, tiene varios atractivos y problemas. En primer lugar, si es creíble, el trabajador sabe que lo que aporta luego lo beneficiará en su vejez con más jubilación, lo que da incentivos a estar en blanco. En segundo lugar, genera un sistema de ahorro nacional, que favorece el desarrollo del sistema financiero y el crecimiento económico. Estos son dos beneficios muy importantes para un país como la Argentina, y fueron los que mayormente justificaron la reforma de los 90s. El principal problema pasa por aquellos que no aportan, y que luego llegan a viejos sin ingresos. En nuestro país se le han adjudicado al sistema de AFJPs muchos otros problemas, que en realidad la gran mayoría eran falsos, y los que eran ciertos eran corregibles. Elúnicoquenoeratanfácildecorregir era el oportunismo de nuestro Estado, el que viola las reglas de juego y nos genera falta de confianza. Por el lado de los aportantes, recuerdo una frase que me dijo un encuestado en 1998, “¿para qué voy a aportar a las AFJPs si después algún político de turno las expropiará?” claramente fueron sabias palabras, y en el fondo el sistema de AFJP no contribuyó mucho para bajar la informalidad laboral. Por el lado del Estado, finalmente demostró que no había ley que le impidiera apropiarse de estos fondos, y esto pasó en varias formas, como por ejemplo obligando a las AFJPs a comprar bonos del Estado (Domingo Cavallo), como directamente en la vuelta atrás al sistema de reparto, confiscando todos aquellos aportes voluntarios de las personas que llegaron a creer en el sistema (Amado Boudou/Cristina Kirchner).

Una de las rigideces del sistema de capitalización es que no está basado, en principio, en la solidaridad, sino en el aporte individual. Lógicamente se pueden implementar subsidios cruzados para que los que tuvieron éxito en la vida compensen a aquellos que no pudieron aportar mucho y todos tengan una jubilación digna. Pero a menudo los subsidios que se pueden hacer sin desvirtuar el sistema son limitados.

Otro tema importante es qué se hace con los no aportantes. En la Argentina un porcentaje elevado de personas no quedan alcanzados por un esquema tradicional, y esto se debe a la elevada informalidad laboral (alrededor de 40% de los trabajadores no tienen aportes), y también a aquellos que no realizan trabajos remunerados (donde el grupo mayoritario son amas/os de casa). El debate pasa por si le damos o no jubilación a estos grupos. Si le damos a lo que no aportan, tienen menos incentivos aún para aportar, pero también es cierto que la informalidad no es un problema sólo del trabajador, sino también de quién lo contrata. Si se desea dar jubilación a estos grupos, el punto es de dónde salen estos recursos, pero esto también pasa en un sistema de reparto, así que esto lo dejo para más adelante, ya que no es un tema específico de los sistemas de capitalización.

Sistema de Reparto

La Argentina decidió pasar a un sistema de reparto en 2008. Yo en particular no estaba de acuerdo, sobre todo en cómo se hizo, sin un análisis previo a fondo del problema. No se tenía un buen diagnóstico y mucho menos se había diseñado una solución superadora, y hoy lo estamos pagando. A pesar de no estar de acuerdo, acepté el resultado surgido en democracia, sin tirar piedras a nadie ni llamar dictador al presidente de turno, elegido por voluntad popular. Perdón que traiga esto a la nota, es que estoy realmente molesto con la falta de espíritu democrático de muchos de mis coterráneos, que cuando las cosas no salen como ellos quieren, buscan la violencia como método. Me cuesta mucho trabajo pensar que después de haber pasado por épocas tortuosas en nuestra historia reciente, como la dictadura militar, muchos no hayan aprendido nada. En fin…

En un Sistema de Reparto, los aportes de los trabajadores son distribuidos entre los jubilados. Es decir, quienes trabajan hoy en blanco hacen aportes que se gastan enteramente en las jubilaciones de hoy. En este sentido todo sistema de reparto es solidario, porque está desvinculado el aporte de mi beneficio. Primero intertemporalmente, y segundo que en general no hay correspondencia directa entre lo aportado y la jubilación.

Un problema a nivel mundial de los sistemas de reparto es que la pirámide poblacional va cambiando en el tiempo, y cada vez hay menos aportantes por jubilados, porque la gente vive más y crece la cantidad de jubilados. También es cierto que este vivir más está en parte relacionado con la medicina, lo que también conlleva al tema de los gastos de salud en la vejez, que se han incrementado en el mundo exponencialmente.

En el caso de la Argentina al problema hay que sumarle dos condimentos adicionales. En primer lugar, hay mucha informalidad laboral, como dijimos casi el 40%. Esto es algo esperable para nuestro nivel de desarrollo, ya que hay una correlación importante entre ambas variables, pero esto no quiere decir que deje de ser un problema. Por ejemplo, si en lugar de tener dos aportantes tengo sólo uno, tengo dos opciones: o pago la mitad de la jubilación a los jubilados actuales, o bien le subo más los aportes al trabajador en blanco. Si bajo las jubilaciones, nuestros abuelos están peor. Además, nuestro país tiene una aspiración a que la jubilación sea un porcentaje alto de un salario de un activo (el famoso 82% móvil). Si subo los aportes, encarezco la mano de obra. Esto tiene tres efectos: (a) incentivo la informalidad, (b) incentivo a que no se contrate mano de obra (genero desempleo), y (c) le resto competitividad a la economía (sobre todo a los sectores exportadores que están mayormente en blanco). En ambos casos lo que pasa es que subí el aporte para mantener el nivel de las jubilaciones pero, ya sea por la informalidad, por el desincentivo al empleo o por la tasa de crecimiento, recaudo menos de lo que esperaba.

La segunda particularidad de nuestro país es que se decidió dar jubilaciones a no aportantes. Esto se hizo en momento de vacas gordas, donde el Anses tenía ingresos extraordinarios. Se decidió dar jubilaciones a estas personas y financiar las mismas desde los aportes y contribuciones al sistema jubilatorio. Una alternativa, ciertamente más sabia, hubiese sido financiar estas jubilaciones desde impuestos generales. Es decir, si nuestro país decide dar estas jubilaciones, ¿por qué todo el peso cae en quienes tienen trabajo en blanco? Exacerba el problema de desincentivar la formalidad y el empleo.

El Sistema de Reparto de la Argentina es insostenible, por los errores del pasado, y no por Macri. Voy por partes. En primer lugar, cuando se hizo el sistema de Capitalización en los 1990s había un problema de transición. Los trabajadores pasaron a aportar a sus cuentas individuales, pero había abuelos jubilados que debían cobrar esas jubilaciones. Esto es temporario porque en algún momento los que se jubilaron antes del cambio de régimen no estarán más, y todos los jubilados tendrían su pago desde sus cuentas individuales. Para financiar esta transición se decidió destinar al Anses en forma temporaria ingresos tributarios de impuestos coparticipables. Es decir, se le sacó plata a las provincias para pagar las jubilaciones ahora nacionalizadas.

Cuando la Argentina decidió estatizar las AFJPs, o en realidad para ser más precisos pasar de vuelta a un sistema de reparto, el Anses se volvió de pronto millonario. Se adueñó de todos los fondos ahorrados por los trabajadores (los fondos de la AFJPs), y comenzó a entrar a sus arcas los aportes y contribuciones de los trabajadores activos, más los ingresos tributarios que ya venía recibiendo. Se volvió rico de pronto, y se decidió usar esa riqueza para dar nuevas jubilaciones a no aportantes, y gastar en muchas cosas más como la laptop para todos. Es decir, se patinó esos ingresos extraordinarios dejando a futuro un problema gravísimo, ¿cómo se financiarán todas esas jubilaciones a futuro con sólo el aporte de los trabajadores formales activos? Imposible. Esto sumado a que el país está viviendo un proceso de envejecimiento de la población. Es decir, el gobierno anterior minó el sistema jubilatorio para que explote. Nuestro sistema es inviable, y la lógica del mismo es pésima. La idea madre de un sistema de reparto donde las jubilaciones se financian con los trabajadores activos está basada en la idea que sólo los trabajadores aportantes se pueden jubilar. Hoy el sistema jubilatorio argentino se financia en un 60% con aportes y en un 40% desde el Tesoro. Es decir, lo que se aporta desde los salarios no alcanza para pagar las jubilaciones, y esto se irá agravando a futuro por el mencionado envejecimiento poblacional.

Si la Argentina quiere dar jubilaciones a personas no aportantes, no está ni bien ni mal desde el punto de vista económico, pero debe hacerse de manera inteligente. Lo lógico era que esas jubilaciones se financien desde los tributos que aportamos todos, desde la recaudación general, y no desde los aportes encareciendo el trabajo. Hoy el sistema es una mezcolanza, porque esto termina pasando, pero en forma muy desordenada.

El tema de fondo es que la Argentina no tiene una posición fiscal sólida. Está en déficit fiscal, gasta más de lo que recauda. El déficit del sistema previsional argentino le obliga al gobierno nacional a gastar plata de sus arcas para pagar jubilaciones, el equivalente a 3 puntos del PIB, o casi la mitad del déficit fiscal actual del gobierno. El gobierno quiere reducir el déficit, de ahí que ataque el tema jubilatorio y busque que el sistema se autofinancie ¿Entonces el gobierno quiere que el ajuste lo paguen los jubilados? Veamos.

El ajuste de las jubilaciones

Primero hay que entender que el Sistema Previsional heredado de los Kirchner tenía muchos agujeros negros. En particular, el Anses se negaba a liquidar correctamente jubilaciones, para ahorrar fondos, e invitaba a los jubilados a hacerle juicio. Este es el caso por ejemplo de mi padre, que le liquidaban sistemáticamente mal su jubilación y cuando reclamó recibió una linda carta del Anses diciendo que si no le gustaba, que haga juicio. Lo hizo, pero él ya no está acá para disfrutar de algo que se merecía y en vida tuvo la mitad de lo que le correspondía. Esos juicios acumulaban montos millonarios que el actual gobierno solucionó con el Fondo de Reparación Histórica, que no sólo alcanzó a los jubilados que habían iniciado juicios sino también a aquellos que no lo habían hecho.

Es cierto que luego del fallo de la corte suprema de justicia al gobierno de Macri no le quedaba otra que buscar una solución, pero más allá de qué motivo el Fondo de Reparación Histórica, lo cierto es que muchos jubilados se beneficiaron con un fuerte aumento de sus jubilaciones. Esto a su vez estresó más al sistema actual.

Lo que puntualmente desencadenó los reclamos en la Plaza Congreso fue el cambio en cómo se ajustan las jubilaciones propuesto por el gobierno de Macri. Bajo el gobierno de Cristina Kirchner, y luego que la Corte Suprema así lo exigiera, se implementó una fórmula que ajustaba las jubilaciones dos veces en el año en función de la recaudación. El problema principal era que el país había vuelto a la inflación elevada luego del 2002, y no había una fórmula de indexación de las jubilaciones. Como en ese momento el INDEC falsificaba las estadísticas y el IPC no registraba la inflación verdadera, se decidió una fórmula de ajuste de las jubilaciones basada en 50% en lo que subía los aportes jubilatorios y 50% en lo que subían los salarios promedios de los trabajadores registrados. Por lo que esta fórmula era muy procíclica, pero también transfiere a los jubilados aumentos reales en salarios.

El gobierno de Macri cambia esto a un ajuste 70% por inflación y 30% por salarios en varias veces en el año (trimestres). Al tener mayor peso la inflación, las jubilaciones serán más estables que cuando estaban basadas en salarios, pero a la vez no tendrán los aumentos reales. En el fondo no es un gran cambio. Parte del problema fue cómo se implementa esto, ya que se hace en un año donde los salarios subieron más que la inflación, por lo que cambiar de una forma a la otra significa un menor ajuste de jubilaciones (además había un tema con la transición de un sistema de ajuste semestral a uno trimestral). Esto finalmente se arregló parcialmente con el bono que compensará la transición.

¿Entonces por qué los problemas? En parte había aspectos de la reforma a mejorar, y algunos se hicieron con los cambios introducidos. Esto es lo esperable en un sistema democrático, que el Ejecutivo mande al Congreso una ley y que el mismo la mejore, por algo son expertos en leyes. La ley ya fue votada, con lo cual es una realidad.

¿Y a futuro? A futuro se espera que los salarios crezcan más que la inflación, ya que se espera un crecimiento real de la economía. Si esto pasa, los jubilados recibirán menores ajustes de lo que hoy reciben. Este es el argumento de quienes se oponen. Sin embargo, el contrafáctico de este argumento no es obvio. Si esta reforma permite al país mejorar su posición fiscal y crecer más rápido, parte de lo que se pierde por el cambio de fórmula se gana en una economía que crecerá másrápido. Perosiseajustabasóloporinflación,estecrecimientomásrápidonobeneficiabaalos jubilados. Al introducirse el ajuste por salario, algo que pidieron los gobernadores, los jubilados sí recibirán parte del beneficio de ese mayor crecimiento, algo que parece justo. En última instancia se podía discutir en el Congreso cuánto por inflación y cuanto por salario.

Ajustar todo por salario o recaudación del Anses tiene varios problemas. En primer lugar, la masa de jubilados crecerá, y esas jubilaciones requieren mayor recaudación con menos aportantes por jubilado. En los países del mundo esto se logra balancear con el incremento de la productividad de la economía, que se refleja en los salarios. Es decir, si tengo un trabajador que gana 10.000 y aporta 1000 al sistema con un jubilado, el mismo tiene una jubilación de 1000. Ahora crece la cantidad de jubilados y tengo dos en lugar de uno, con el mismo trabajador. Si no hay crecimiento, este trabajador aportará 1000 para dos jubilados. Pero si hay crecimiento de productividad y el salario del trabajador se duplica, el aporte será de 2000 lo que alcanza para pagarle a los dos jubilados sus respectivos 1000. Así hacen los países desarrollados con sistemas de reparto. Pero la Argentina con la fórmula de 2009 debía aumentar la jubilación a 2000, porque debe seguir al salario, lo que implica que el sistema no se balancea con el crecimiento de la productividad, y con aporte de 2000 deben pagar jubilaciones de 4000, se escalaba el déficit del sistema previsional.

En segundo lugar, genera una traba a blanquear trabajadores. El gobierno de Macri anunció que quiere hacer un blanqueo laboral para bajar la informalidad. Eso está muy bueno. Hace más justo al sistema, y en lugar de haber un aportante pasaremos a tener casi dos si eliminamos por completo la informalidad. Esto le daría más recursos al sistema previsional. Sin embargo, con la fórmula de Cristina el gobierno debería aumentar la jubilación en función de la recaudación. Entonces si hubiese blanqueado, gran parte de lo recaudado del blanqueo iría a parar a jubilaciones más altas, que superan en mucho la inflación. Los jubilados felices, de eso no hay dudas, pero el déficit del sistema previsional sería aún mayor.

Otro tema es si el gobierno quiere bajar el costo laboral bajando los aportes y contribuciones, esto bajo la vieja formula de ajuste implicaba bajar jubilaciones. Ahora ya no es cierto. Creo que en parte el gobierno apunto a la reforma previsional por estas razones, porque minaría lo que dijo quiere hacer, blanquear empleo y bajar costo laboral.

En términos de poder adquisitivo los jubilados no pierden, pero es cierto que dejarían de ganar respecto de lo que ganarían a futuro con la fórmula anterior. Esto pasó porque la formula anterior fue una mala formula que desbalanceaba al sistema y lo llevaba al déficit. En su momento se pudo hacer, había recursos y se mentía con el IPC. El tema es que a futuro es difícil de mantener.

Respecto a la fórmula final que se votó, y más allá que creo que toda la movida del lunes 18 fue mayormente política, yo diría vergonzosamente política, a mi me hubiese gustado que se utilizara un índice de precios distinto al IPC. El gasto de nuestros abuelos puede ser muy distinto al nuestro. El IPC sigue una canasta básica para un individuo promedio que no refleja el gasto de los abuelos, habría que haber diseñado una canasta que sí lo haga para garantizarnos que su poder adquisitivo se mantenga. Además, hubiera empezado eliminando todas las jubilaciones de privilegio, como la que reciben los expresidentes.

Para un país como la Argentina, a mí me gusta más la idea de un ingreso universal único para todo jubilado financiado desde rentas generales y que se ajuste para mantener constante el poder adquisitivo de ese ingreso para una canasta de consumo de un abuelo, y complementar esto con un sistema de capitalización para aquellos que quieren ahorrar más para su vejez. Esto requiere eliminar las jubilaciones muy altas, el tema es que no se puede tocar el derecho adquirido.

Creo que un error, y ya no se lo adjudico a Macri, sino a los argentinos, porque todos los presidentes han tendido a esto, es no dedicarle tiempo a pensar las reformas y validarlas. Chile hizo casi un año de audiencias públicas y se hicieron estudios para analizar su sistema de pensiones antes de meter cambios. Aquí Boudou decidió de un día para otro entregar las AFJP y el Congreso fiel lo votó. Ahora Macri casi con la misma velocidad decide sin que se hayan hecho audiencias ni estudios, y logró en el Congreso el apoyo necesario. De vuelta me hubiera gustado más estudio, ver trabajos académicos, ver la reforma integral, a donde se apunta. Soy consciente de que hay un problema importante, pero la solución debiera ser más debatida y analizada. ¿Será que mi bendito país no es capaz de dialogar?

En el fondo lo que el gobierno de Macri hizo fue mandar una ley al Congreso para arreglar un problema, el déficit crónico del sistema jubilatorio, y es lo que uno espera del Ejecutivo, como hizo en su momento Cristina con la estatización de las AFJPs. Estaba en los diputados y senadores debatir con profundidad, pedir estudios, para tener una ley mejor, así funciona un sistema democrático. Si no nos gusta lo que hace el Congreso tenemos que votar mejor. Y si en el fondo no nos gusta la falta de autonomía de las provincias, debemos generar balance fiscal en las mismas y una buena ley de coparticipación que garantice la correspondencia fiscal.

Todo el desmadre que vimos ayer lunes 18 es pura política que busca más desestabilizar que construir. En el fondo lo que estamos viendo no es una discusión económica, sino política, de aquellos sectores que hoy se sienten amenazados. Hay instancias institucionales para discutir sin necesidad de la violencia. Isaac Asimov iría más lejos que yo en esto, ya que él opina que “La violencia es el último recurso del incompetente”.

* El autor es Dr. Sebastián Auguste, profesor UTDT y Director del Instituto de Economía de la UNICEN